关键词：人—自然生命共同体；南极旅游；南极条约体系；国际法

目录

1.南极旅游发展对南极生态环境的影响及引发的相关法律问题

2. 南极条约体系下南极旅游活动的治理特征与困境

三、“人与自然生命共同体”理念对完善南极旅游国际治理的启示与实践指导

结论

2021年4月22日，习近平主席应邀出席领导人气候峰会并发表题为《构建人与自然生命共同体》的重要讲话，全面系统深刻阐述了人与自然生命共同体理念，为加强全球环境治理、实现人类可持续发展提出了中国方案，贡献了中国智慧。人与自然生命共同体理念是全球环境治理问题具有普遍指导意义的重大理论创新。这一理念的提出，不仅对于应对全球气候变化问题，而且对于破解包括南极旅游在内的南极治理困境、完善基于国际法规则的南极治理模式、实现南极生态环境保护与旅游价值利用的有机统一和良性互动，都具有重大的理论意义和实践价值。

当前，蓬勃发展的南极旅游产业与南极生态环境有限的承载能力之间的矛盾日益凸显，南极旅游国际规则体系的制度性弊端逐渐显现。同时，我国在南极国际治理中的影响力十分有限，与我国作为世界第二大南极旅游国的地位极不相称。习近平总书记强调，要加大对互联网、极地、深海、外空等新兴领域规则制定的参与力度。南极治理体系改革是我国参与全球治理体系改革的重要方面。人与自然生命共同体理念的提出，为我国认识、保护、利用南极提供了根本遵循，为我国参与南极旅游治理体系建设指明了实践路径，为南极治理相关国际法律体系的发展完善开辟了新境界。

1.南极旅游发展对南极生态环境的影响及引发的相关法律问题

近年来，各国南极活动呈现出主体多元化、形式多样化的特点，南极活动参与者由国家政府组织的科学考察拓展至公民、法人和其他组织，活动内容由单一的科学考察拓展至生物遗传资源开发、渔业捕捞、旅游探险、科普、文化教育等多个领域。其中，南极旅游作为南极活动中政治敏感性较低的活动形式，近年来获得快速发展，也成为影响南极环境治理的重要因素。如何促进南极环境保护与旅游资源利用的兼顾与平衡，实现南极可持续发展，成为国际社会面临的重要课题。

1. 南极旅游现状及发展趋势

南极洲由于地理位置偏远、气候特征极其恶劣、幅员辽阔，保存了世界上最原始的自然景观、最纯净的生态景观和珍稀独特的生物物种。这很大程度上满足了人类探索未知领域、追寻纯净自然风光、追求探险好奇的物质和精神需求。随着南极洲神秘的面纱逐渐被揭开，这片壮丽的冰封大陆成为极光探险旅行爱好者的梦想之地。虽然人类踏上南极的历史悠久，但严格意义上的南极旅游始于20世纪50年代。20世纪90年代以后，随着世界各国经济发展水平的提高，特别是交通、通讯等基础设施领域技术条件的改善，前往南极的商业旅游者数量迎来了爆发式增长。20世纪90年代初，前往南极旅游的游客数量相当于一个国家在南极从事科学研究的科研人员的数量。 根据国际南极旅行社协会发布的最新数据，仅在新冠病毒全球大流行前的半年时间里，从2019年10月至2020年4月，就有超过7.4万名个人旅行者前往南极，其中超过5.5万人踏上南极大陆。从数量上看，近年来参加南极旅游的人数是各国科学考察人数的5倍以上，支撑了人类大部分南极活动。我国南极旅游起步虽晚，但增长迅速，增速远超国际南极游客整体增速。2016年以来，我国已成为继美国之后第二大南极旅游客源国，并有可能在未来5-10年成为第一大南极旅游客源国。

自发现南极大陆以来，人类从未停止对南极的探索，南极旅游已成为新时期人类开发利用南极不可忽视的重要活动。以南极旅游为代表的极光探险旅游是世界旅游业发展的主要趋势之一。目前，全球南极旅游业整体呈现游客数量逐年增加、游客进入南极的交通方式日益便捷、游览线路和目的地逐渐丰富、旅游项目逐渐多样化的趋势。然而，这带来了南极游客行为不确定性的增加，也为南极环境及其生态系统埋下了隐患，增加了南极旅游治理各环节的难度和压力。

2.南极旅游发展引发的南极生态环境保护法律问题

生态环境保护是一切南极问题的根源。南极生态环境高度脆弱是科学界的共识，南极旅游已成为当前影响南极环境及其生态系统最重要的南极活动之一。不当开发可能给南极地区带来不可逆转的严重后果，并可能引发不可逆转的全球性生态灾难。南极旅游对南极生态环境可能产生的负面影响及其可能引发的相关法律问题主要体现在以下三个方面：

首先，从人类进入南极的交通方式来看，南极旅游运输模式潜在的海上风险可能构成对南极条约体系和以《国际防止船舶污染公约》和《极地水域作业船舶国际规则》为核心的海事条约体系的违反。船舶是南极旅游的主要交通工具，传统商业船载旅游登陆占南极半岛所有登陆活动的95%以上，这在相当大的程度上增加了南极地区的海上风险。首先，常规的污水排放增加了南极海洋环境安全风险。与其他海区相比，南极海域自净能力较差，船舶运输造成的大量有害气体、废水和固体废物的排放，本身就对南极海域海洋环境构成了极大威胁；另外，南极周边海域通航条件相对恶劣复杂。 冰山和浮冰的存在大大增加了船舶碰撞、搁浅等安全事故的风险，进而引发了石油泄漏。石油泄漏会破坏南极洲原有的冰层结构和该区域海洋生物的栖息地，严重影响该区域生物群落的生存和繁衍，从而对该区域的食物链和生态系统平衡构成重大威胁。

二是破坏地貌和地表植被可能构成违反《南极环境保护条约议定书》关于保护南极独特荒野形态价值和美学价值的规定。南极原始地貌不仅具有不可替代的生态价值和宝贵的科研价值，而且具有独特的美学价值。为应对南极旅游人数激增，建设常年旅游营地、集装箱酒店、商业机场、邮局、厕所等必要的永久性或半永久性陆上旅游基础设施，在方便游客登陆参观的同时，也在一定程度上对南极独特的地貌造成了破坏。加之南极旅游活动区域相对集中。 一旦出现车辆碾压、游客违反旅游线路要求而践踏地貌和苔藓等南极地表植被、生活垃圾不当处理等行为，将威胁南极地表生态系统，对其美学和荒野价值造成不可逆转的破坏。

第三，游客登陆观光活动对南极动植物和生态系统造成的破坏，可能导致违反《南极条约》、《南极海豹养护公约》、《南极海洋生物资源养护公约》和《南极环境保护条约议定书》中关于保护南极生物和生态系统的具体规定。游客登陆观光活动对南极动植物和生态系统造成的威胁主要体现在以下几个方面。第一，对南极本土动物及其栖息地的影响。南极游客与南极本土动物的密切接触和对其栖息地的侵入，会干扰南极本土动物的栖息和繁殖，压缩动物的栖息地空间，影响其繁殖和孵化能力，导致南极种群数量下降。近年来直升机和飞机使用增多，也影响了海鸟的生存状态和繁殖成活率。 其次，外来物种将对南极物种格局产生颠覆性影响。南极大陆的相对隔离使得物种间联系更加紧密，物种间的连锁效应比其他地区更为敏感。任何外来物种的入侵，哪怕是无意中引入一粒种子，都会破坏南极生态系统的平衡，甚至可能引发环境领域的蝴蝶效应，对脆弱的南极生态链造成潜在的颠覆性破坏。

2. 南极条约体系下南极旅游活动的治理特征与困境

南极旅游国际法律规制是南极全球治理在旅游领域的具体体现，其治理机制主要来源于南极条约体系。在这一国际法律框架下，南极旅游的规范化运作水平不断提高，南极游客数量也一直保持着健康的增长态势。但总体来看，现行南极旅游活动的治理机制仍不健全，难以适应未来南极旅游进一步发展可能带来的各种新情况、新挑战。

1. 南极旅游国际治理基本法律框架

1959年签署的《南极条约》冻结了数十年各国在南极混乱的领土争端，揭开了全球南极治理的新篇章。此后几十年，通过定期召开南极条约磋商会议，这一条约逐渐发展成为涵盖各类南极活动的比较完备、内容丰富的南极条约体系。在南极旅游治理领域，《南极条约》、《南极条约环境保护议定书》（以下简称《议定书》）、历届南极条约磋商会议（ATCM）制定的多项与南极旅游相关的措施、决议和决定，以及国际南极旅游经营者协会（IAATO）发布的行业自律管理规范，共同构成了当前南极旅游国际治理的基本法律框架。

1.硬法规制：《南极条约》和《南极环境保护条约议定书》。《南极条约》确立了南极的法律地位和治理机制，为南极的保护和利用奠定了基本的国际法律框架，在南极条约体系中占据核心地位。事实上，《南极条约》的具体条款并没有明确提到南极旅游问题。《南极条约》对南极旅游活动的最大价值在于确立了“暂时冻结领土主权”和“南极只用于和平目的”两项原则。一方面为南极旅游在南极的合法存在奠定了法律基础，另一方面有效缓和了南极主权冲突，从而为南极各项活动的开展创造了和平稳定的客观外部条件。 1991年《南极环境保护条约议定书》及其附件的出台，是南极环境治理进程中的里程碑事件，为南极环境保护提供了较为完备、全面的法律框架。尽管目前尚无专门条款规范南极旅游问题，但作为南极活动的典型代表的南极旅游活动和南极科学考察活动，在《议定书》中被多次明确列出。例如，第3条第4款作为对《南极条约》第7条“事先通知”条款的进一步完善，专门补充和强调了缔约方的事先通知义务适用于南极旅游活动。这也是南极条约体系的国际条约首次明确将南极旅游活动列为规制对象。再如，《议定书》第8条规定了缔约方在南极地区开展某些活动的环境影响评估义务。 该条第2款进一步明确，此处的“活动”包括科学考察、旅游以及其他一切政府和非政府活动。虽然该规定并非针对南极旅游的专门立法，但相关规定缺乏系统性，立法技术方面也存在诸多不足，但作为第一部明确规范南极旅游内容的国际条约，在通过列举明确肯定南极旅游活动的合法性的同时，也为其相关规定的后续发展完善奠定了基础。

2.软法规制：ATCM相关决议、IAATO行业自律管理规范。南极条约协商会议是南极条约协商国为实现南极事务国际共管而设立的专门机制，是南极事务的决策机制，承担着完善南极国际治理的重要责任。1966年，协商国首次将南极旅游确定为南极治理议题之一。此后，虽然南极旅游问题在ATCM多次会议上都有涉及，但由于当时南极旅游发展规模有限，主要作为南极科学研究的附属议题进行讨论，探讨旅游对科学研究活动的影响。直到20世纪90年代，赴南极旅游的人数超过了南极科学研究从业人员的数量，协商国才将对南极旅游的关注重点转向旅游活动本身。 南极旅游从此成为南极国际治理的重要领域，也是ATCM后续会议的重点议题之一。迄今为止，ATCM发布的关于南极旅游及非政府活动的法律文件涉及南极旅游的各个领域，特别是在旅游经营者的义务和游客的一般行为准则方面，为南极旅游确立了若干指导原则。但这些法律文件大多不具有法律约束力，是软法性质的“决议”，而非成员国有义务遵守和执行的具有国际法律效力的“措施”。据统计，关于南极旅游及非政府活动的“措施”仅有2项，且尚未生效。1995年之前，ATCM虽然通过了9项具有法律约束力的“建议”，但大多数都是在20世纪70、80年代生效，对当下南极旅游发展参考价值不大。 因此，现行ATCM法律文件中有关南极旅游的内容均为软法性质的“决议”，在国际法下不具有法律约束力，仅靠这些决议不足以对南极旅游活动实施全面有效的规范治理，其更重要的价值在于充当桥梁，促进ATCM与IAATO良性互动，从而实现对南极旅游活动的动态、弹性管理。

国际南极旅游经营者协会成立于20世纪90年代初，当时南极旅游业开始呈现爆发式增长。1991年，7家经营南极旅游业务的大型旅行社发起成立了这一非政府组织，宗旨是“倡导、推动和实施安全和对环境负责的南极旅游”。30多年来，该组织已拥有100多个成员，从事南极旅游的绝大多数经营者都是该组织的成员。据统计，在所有南极游客中，通过IAATO前往南极旅游的游客占到总南极游客的90%以上。IAATO根据《南极条约》、《议定书》和ATCM会议文件，在组织内部制定了行业规则，其中尤以制约南极旅游组织者和经营者的《南极旅游从业者活动指南》和适用于游客的《南极旅游活动指南》影响最大。 相关规定涵盖了南极游客登陆地点、岸上人数、安全应急撤离、保险责任等各个方面，涵盖了大量非常详细和可操作的行为规则。IAATO最大的特点和最大的价值是对南极旅游活动经营者的管理。IAATO通过对南极旅游经营者的有效管控，实现了对南极游客的间接管理，在南极旅游国际治理实践中发挥了不可替代的作用。

2. 南极条约体系下南极旅游活动的治理特征

现行南极旅游国际治理体系的最大特点是实现了硬法规制与软法规制的紧密配合，共同构建了以《南极条约》及其议定书为主要基石、以ATCM决议和IAATO指南为主要规则的南极旅游国际治理基本制度框架，在南极旅游治理实践中普遍实现了对旅游活动的有效规制和管理。

1、南极旅游作为一种南极活动形式的合法性，是通过硬法确立的。南极旅游作为一种南极活动形式的合法性的承认，来自于《南极条约》和《南极环境保护条约议定书》。《南极条约》第十条规定：“各缔约国承诺作出符合联合国宪章的适当努力，以达到任何人不在南极从事违反本条约原则或宗旨的任何活动的目的。”南极旅游也因不违反条约规定的“和平利用”和“冻结主权领土”原则，而成为一项不被《南极条约》禁止的合法活动。这为南极旅游作为人类和平利用南极的一种活动形式，在南极合法存在创造了法律基础。 作为南极环境治理领域最具历史意义的综合性国际法律文件，《议定书》在为南极环境保护提供较为完备、全面的法律框架的同时，首次以“事先通知”、“环境影响评估”和“环境紧急情况”等形式明确将南极旅游活动列为规制对象，直接肯定了其合法性，南极旅游从此告别了“法律真空”。尽管《南极条约》和《议定书》均未对南极旅游作出专门规定，对规范该活动形式意义不大，但作为国际南极治理的纲领性国际公约，它们肯定了南极旅游作为一种新兴的南极活动形式的合法性，为其今后的蓬勃发展创造了可能，为建立和完善南极旅游国际治理体系奠定了基础。

2、通过软法确立了南极旅游各领域活动的基本规则框架。关于南极旅游各领域的具体规定之所以出现在软法而非正式的国际公约中，有多种原因。《南极条约》诞生于20世纪50年代，当时虽然南极旅游活动已经零星存在，但发展规模十分有限。加之《南极条约》制定的最直接动机是为了解决当时激烈的南极主权争端。因此，与南极旅游有关的问题自然没有引起参加华盛顿会议缔约方的重视和重视，条约文本中也没有出现与南极旅游直接相关的内容。 尽管《议定书》制定时南极旅游已颇具规模，但最终并未设立专门的南极旅游条款，主要是因为当时大部分协商国坚持认为《议定书》能够为南极环境保护提供全面、具有普遍指导意义的法律框架，而非专门规范某一特定领域南极活动的国际条约。在此背景下，当前对南极旅游活动具体行为的详细规定主要体现在ATCM发布的相关决议、IAATO制定的南极活动指南等软法规则中。这些规定涉及南极旅游的各个方面，包括游轮管理、污染消除、登陆人数限制、观光指南、应急预案、保险责任等，涉及旅游组织者和游客。

3.政府间国际组织与作为非政府国际组织的行业协会之间实现了密切合作。ATCM与作为行业自治组织的IAATO之间的实质性互动和密切合作成为南极旅游国际治理实践中最显著的特征。这一治理特征是其他领域南极治理机制所不具备的。ATCM与IAATO之间的实质性互动主要体现在两个方面：第一，IAATO的行业管理实践丰富和发展了ATCM关于南极旅游治理的决议体系。自1992年起，IAATO成为受邀参加ATCM的专业组织之一，并定期向ATCM提交年度南极旅游报告。IAATO在积极参与ATCM各项旅游议题讨论的同时，还通过单独或与其他磋商国及相关国际组织联合提交“信息文件”和“工作文件”等方式影响ATCM关于旅游议题决议的制定。 ATCM会议通过的关于南极旅游地点的决议和一般行为准则等很多都借鉴了IAATO行业管理实践的经验。其次，ATCM关于南极旅游的决议体系通过IAATO得到了高效实施。IAATO根据ATCM历届会议的最新精神和相关决议，及时更新其制定的《南极旅游从业人员活动指南》、《南极游客活动指南》等行业标准，最终将新的行业标准推广并落实到其成员的南极旅游经营者，进而传导给南极游客，从而在南极条约体系和南极游客之间搭建起一座桥梁。从这个角度看，IAATO是ATCM旅游相关决议最直接的执行者。 相比通过协商国国内法进行转换，这一过程大大提高了ATCM决议实施的效率，并且考虑到90%以上的南极旅游经营者都是该组织成员，IAATO行业标准的管理范围可以覆盖绝大多数南极游客。

在南极旅游治理领域，政府间国际组织与作为非政府国际组织的行业协会之间的密切合作、协同管理，总体上是一种符合南极旅游实际情况的有效监管方式。IAATO成功搭建了南极条约体系与南极游客之间的桥梁，丰富和发展了南极条约体系中与南极旅游相关的内容，在落实《南极条约体系》关于南极旅游的精神、原则和具体规定方面发挥了不可替代的重要作用。这一治理路径也为其他领域的国际治理提供了一定的借鉴。

3. 当前南极旅游国际治理困境与机制缺陷

尽管《南极条约》制度在南极旅游活动的管理和监管中发挥了不可否认的作用，尤其是通过ATCM和IAATO之间的密切合作，它在国际治理实践中产生了非常积极的治理效应，但总的来说，国际治理实践的一般情况，即当前的统一行为，是反思性的。 ，并且有一个执法真空。

1.缺乏立法完整性和系统性，在艰难的法律层面上的领导不足以及当前的权力分散的规则，目前对南极旅游的国际治理的各种规则在南极条约中散布在该协议，协议中尽管该协议清楚地规定了南极旅游是其监管对象，但相关的系统设计本质上是针对南极的科学研究量身定制的，并且没有特殊的规定他们是单个南极旅游业的分散法规。 在现有的南极条约系统中，与南极旅游相关的软法则和软法则之间尚未形成系统和完整的规则系统立法的系统性和完整性严重不足，这大大降低了治理效果。

2.在坚硬的法律层面上，环境影响系统仅在于环境影响评估标准，并且在软法律上缺乏高度运营的评估指标。在现有的环境影响评估机制中，任何提议的南极活动都必须经历环境影响评估。 。 不可避免的是，缔约国将以最有利的方式来解释相关的歧义规定，以避免进入一定的南极活动，从而进入全面的环境影响评估程序，并最终无法逃避国际士兵，并没有为环境而逃避整个行为。在实践中，北极活动仍在缔约方本身中，南极活动的环境影响评估系统基本上已成为虚构的阈值。

在软法律上，尽管IAATO要求其成员提交环境影响评估，而不管成员国是否是南极条约的一方，IAATO本身都缺乏详细的和操作特定的环境影响评估标准，并且控制环境影响评估标准的控制权最终受到了较低的环境的影响。北极旅游收入比政府。

3.执法级别的执法水平对非合同方没有约束力，而软法律则缺乏有效的外部监督。最初的执法，尽管合同方有义务将南极条约系统转变为其国内法律并应用和实施它们，但与南极或环境保护相关的国内立法水平从各个国家 /地区进行了限制的士兵，而不是政府的义务范围。 IC旅游业。 其次，对于非裁定政党，南极条约是一系列国际条约的收集，这些条约的相对有效性决定了南极条约的非合同当事方，尽管这一系列条约在国际法律中均不受到国际法律的第5条的影响，除非第三国明确同意受这项义务的约束，否则这条规定不能被视为为非合同国家造成国际法律义务，因此，南极条约系统无法有效地监管非契约国家在不断发展的国家的经济上，而不是越来越多的国家的发展，这是不断发展的国家的发展。南极条约制度的无汇合状态将变得越来越突出。 是否可以实现这些游客的有效管理将成为影响南极旅游业是否可以在未来实现健康和可持续发展的重要因素。

在软法律上，IAATO制定的相关行业规范和行动指南不是国际法的正式来源，自然而然地没有合法的有约束力。旅游经营者和游客是不可避免的，因为经济原因，南极旅游业会忽略对南极的生态环境的影响，尽管IAATO清楚地说，它同意接受其范围内的Ant Crangection和Antrant of Artection and notection，通过ATCM的“措施”，缺乏具体的实施细节，导致在实践中定期检查和对IAATO的监督缺乏可操作性。 随着南极旅游规模的进一步扩大，由于缺乏外部有效监督南极旅游经营者在IAATO管理下，执法真空将成为南极旅游活动的最大隐藏危险之一。

iii。

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