中国旅游研究院石培华副院长关于《国发(2009)41号文件解读之一
《意见》从贯彻落实科学发展观的角度,对加快旅游业发展提出了新任务、新要求、新内涵。 放大来看,也是中国经济社会发展阶段划分的新标志。 它标志着全面建设小康社会背景下民生内容的拓展。 也标志着消费是立国之本、服务业引领工业经济发展的新经济时代的到来。
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国发〔2009〕41号文件解释1
——《国务院关于加快旅游业发展的意见》的重要突破和里程碑
对于我国旅游业的发展来说,《国务院关于加快旅游业发展的意见》(国发[2009]41号)被社会各界一致认为是一份具有里程碑意义的重要文件。 它是改革开放以来我国旅游业发展的重要文件。 这是2016年实践总结和全行业智慧的结晶。 这也是推动未来30年形成新发展格局的标志性新起点。 《意见》从贯彻落实科学发展观的角度,对加快旅游业发展提出了新任务、新要求、新内涵。 放大来看,也是中国经济社会发展阶段划分的新标志。 它标志着全面建设小康社会背景下民生内容的拓展。 也标志着消费是立国之本、服务业引领工业经济发展的新经济时代的到来。 如何理解这一里程碑和重大突破? 笔者有幸参与了《意见》的起草,并有了一些体会和认识。 我个人认为里程碑和新突破可以概括为八个“三”。
1、实现定位三大突破
一、旅游业在国民经济中的定位实现历史性突破
《意见》将旅游业定位为国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。 指出,旅游业资源消耗低、带动系数大、就业机会多、综合效益好。 对保增长、扩内需、调结构、惠民生发挥着重要作用。 第一句定位旅游业的经济属性,以战略性、支柱性产业为关键词对旅游业进行定位。 可以说是目前各行业中定位最高的之一。 第二句话定位了旅游的社会属性,体现了行业的民生特征,旨在让人民群众更加满意。 这一定位将对旅游业的发展产生深远的影响。
二、旅游综合立法问题取得实质性突破
《意见》提出,加强旅游综合立法,加快制定旅游市场监管、资源保护、行业标准等专门法规,不断完善相关法律法规。 全国人大正式启动立法进程,实现历史性突破,将对旅游业发展产生深远影响。 由于旅游立法综合性强、涉及面广,是一个长期存在的难题,导致相关扶持政策的制定难度较大。 旅游资源的开发利用和旅游管理的功能定位缺乏法律依据。 旅游活动中纠纷频发,而法律却没有相应的规定,导致司法处理纠纷不断,严重影响旅游业的健康发展。 上位法律长期缺失,其他专项法规修订进展缓慢,影响了旅游业改革发展。
三、旅游理念重大突破
《意见》提出,要在全社会大力倡导健康旅游、文明旅游、绿色旅游,让城乡居民在旅游活动中增长知识、开阔视野、陶冶情操,倡导文明旅游。和健康的旅游方法。 建议制定全国旅游休闲纲要,设立中国旅游日,实行带薪休假制度。 把鼓励主动旅游休闲作为促进人的全面发展的重要途径,是历史性突破,将极大优化旅游业加快发展的社会整体环境。 一直以来有一个最制约旅游业发展的观念问题,那就是旅游被简单地视为吃喝玩乐,把旅游视为人们奢侈的生活方式,而不是生活必需品和基本需求。 这种观念对旅游业的发展有很大的制约。
2、强调战略三大转变
1、强调国内旅游为基础
《意见》明确提出“坚持以国内旅游为主,积极发展入境旅游,有序发展出境旅游”的市场策略,强调以国内市场为基础。 提出到2015年,国内旅游人数达到33亿人次,年均增长10%,城乡居民年均出游2次以上,旅游消费相当于10%占居民消费总额的%。 要以促进大众旅游发展为重点,把满足大众旅游消费作为民生需求,突出发展适合大众旅游消费的新热点。 要积极落实带薪休假等制度,为公共旅游提供制度保障; 支持旅游容量大、社会效益好的红色旅游、乡村旅游、生态旅游等主题旅游,聚集社会消费能力,扩大社会消费规模。 定位人民群众更满意的战略支柱产业和现代服务业,也是基于对大众旅游时代到来的判断,依托强劲的国内市场需求。 我国旅游业从入境旅游起步,强调以国内旅游为重点,这是历史性的转变。
二、强调充分发挥市场配置资源的基础性作用
《意见》提出,坚持改革开放,破除体制机制障碍,充分发挥市场配置资源的基础性作用。 具体措施上,放宽旅游市场准入,打破行业和区域壁垒,简化审批程序,鼓励社会资本平等参与旅游产业发展,鼓励各种所有制企业投资依法从事旅游业。 推动国有旅游企业重组改制,支持民营和中小旅游企业发展,支持各类企业跨行业、跨地区、跨所有制兼并重组,培育旅游骨干企业。一批有竞争力的大型旅游企业集团。 积极引进外资旅游企业。 在试点基础上,逐步开放外资旅行社经营中国公民出境旅游业务。 支持有条件的旅游企业“走出去”。 要按照统筹协调、形成合力的要求,创新体制机制,推进旅游管理体制改革。 支持各地开展旅游综合改革和专项改革试点,鼓励有条件的地方探索旅游资源综合管理。 旅游行政管理及有关部门要加快职能转变,将应由企业、行业协会、中介组织承担的职能和机构转交。 五年内,各级各类旅游行业协会的人事、财务关系要与旅游行政管理等部门脱钩。 由于旅游业的综合性、相关性、依赖性等特点,长期以来我国旅游业发展的一个基本经验就是实施政府主导或政府引导的战略,这在发展初期是非常有必要的。 。 但推动旅游业转型升级,必须转向市场主导的产业发展方式。 这是本文件的重大战略调整。
三、注重转变发展方式,走内涵发展和转型升级主线
《意见》提出,要深入贯彻落实科学发展观,强调要转变发展方式,提高发展质量,走内涵式发展道路,实现速度、结构、质量、发展相统一。效率。 强调,出发点和落脚点是满足人民群众快速增长的多元化、多层次旅游需求,努力提高服务质量,切实规范市场秩序。
具体措施中,非常注重服务质量和转变发展方式。 提出以游客满意度为核心,全面落实《提高旅游服务质量纲要》。 以人文服务为方向,提高员工的服务意识和服务水平。 以品牌为引领,鼓励专业旅游管理公司打造品牌连锁,推动旅游服务创新。 以标准化为手段,完善旅游标准体系,抓紧制定实施旅游环境卫生、旅游安全、节能环保等标准,重点保障餐饮、住宿、卫生间卫生质量。 以信息化为主要手段,提高旅游服务效率。 积极开展在线旅游服务、在线营销、在线预订和在线支付,充分利用社会资源建设旅游数据中心和呼叫中心,全面提升旅游企业、景区和重点旅游城市的旅游信息服务水平。 建议优化旅游消费环境。 逐步建立以游客评价为重点的旅游目的地评价机制。 景区门票价格调整须提前半年向社会公布,所有旅游收费项目须按规定向社会公布。 全面落实旅游景区老年人、学生等特殊群体的门票优惠政策。 增加旅游目的地与主要旅游客源区之间的航线、航班和旅游列车班次,完善旅客列车车票预售和异地购票方式。
3.明确三大领域拓展
1. 休闲
《意见》将休闲作为加快发展旅游业的重要内容,明确提出制定全国旅游休闲纲要,设立中国旅游日,实行带薪休假制度。 建议积极发展休闲度假旅游业,引导环城休闲度假区建设。 有序推进国家旅游度假区开发。 规范高尔夫球场、大型主题公园等发展,这又是从国家战略层面(国家旅游局新三步走规划将引导休闲度假作为新职能)统筹休闲度假与旅游度假发展。旅游业。
2.大力发展装备制造业
《意见》提出,将旅游房车、游轮游艇、景区索道、游乐设施、数字导游设施等旅游装备制造业纳入国家鼓励类产业目录,大力培育和发展休闲、登山、滑雪、拥有自主知识产权的潜水、露营产业。 、探险、高尔夫等各类户外活动用品及酒店、餐厅专用产品。 这对于明确旅游生产性服务业特征、提高旅游装备制造能力和水平具有十分重要的意义。 大力发展旅游商品生产和销售,可以充分发挥我国制造业优势,大力发展旅游用品、纪念品和装备制造业,延伸旅游产业链。
3、大力推进产业融合
《意见》提出,大力推动旅游业与文化、体育、农业、工业、林业、商业、水利、地质、海洋、环保、气象等相关产业和产业融合发展,支持符合条件的旅游企业区域发展生态旅游、森林旅游、商务旅游、体育旅游、工业旅游、医疗健康旅游、邮轮游艇旅游。 建议以大型国际展览、重要文化活动、体育赛事为平台,培育旅游消费新热点。 特别是要抓住举办2010年上海世博会的契机,扩大旅游消费。 这对于加快推进产业结构规模化具有重要意义。 加快旅游与会展节庆、文化产业、信息服务、交通运输、金融保险、农业、海洋、环保等领域产业融合发展,加快相关产业发展。 推动旅游业参与服务外包,重点发展差旅管理、奖励旅游等生产性服务外包,加快发展教育、医疗旅游、养老旅游等社会服务外包。 加快发展旅游电子商务、旅游规划设计、旅游科技、旅游培训、旅游广告等新兴知识服务产业。 通过产业融合,培育会展旅游、奖励旅游、咨询旅游、拓展培训旅游、考察旅游、疗养旅游、研学旅游等代表生产性服务业的增长点。
四、加强管理服务三大建设
一、加强旅游市场监管和诚信建设
《意见》强调加强旅游市场监管和诚信建设。 建议落实地方、企业主体和相关部门的监管责任。 健全旅游监管体系,完善旅游质量监管机构,加强旅游服务质量监督管理和旅游投诉处理。 旅游、工商、公安、商务、卫生、质检、物价等部门要加强联合执法,严厉打击非法旅游经营活动,纠正“零负旅游费”、虚假广告、强制或变相强制消费,维护游客合法权益。 加强旅游诚信体系建设,开展诚信旅游创建活动,制定旅游从业人员诚信服务标准,建立旅行社、旅游购物店信用评级制度。 充分发挥旅游行业协会作用,提高行业自律水平。
2、加强旅游从业人员素质提升
《意见》提出,加强旅游从业人员素质提升。 提出整合旅游教育资源,加强学科建设,优化专业设置,深化专业教学改革,大力发展旅游职业教育,提高旅游教育水平。 建立健全旅游职业资格和职称制度,完善职业技能鉴定体系,培育职业经理人市场。 要抓住改革完善导游职级制度的契机,提高导游人员的专业素质和能力,鼓励专业技术人员特别是退休专家、教师从事导游工作。 实施国家旅游培训计划,加强红色旅游、乡村旅游、文化遗产旅游从业人员培训,五年内完成旅游企业全部中高级管理人员和导游人员的分类培训。
三、基础设施和公共服务体系建设
《意见》强调加强旅游基础设施和公共服务体系建设。 加快旅游基础设施建设,重点建设旅游道路、景区停车场、游客服务中心、旅游安全、资源环保等基础设施。 实施旅游厕所改扩建工程。 加强连接主要景区和交通要道的旅游高速公路建设。 水路客运码头的规划和建设必须充分考虑旅游业的发展需要。 加快中西部地区支线机场建设,完善旅游航线网络。 确保景区及沿线交通畅通。 加强重点城市旅游集散中心建设。 通过五年努力,力争全国各A级景区旅游交通基本畅通,旅游标识系统基本完善,旅游厕所基本达标,景区停车场基本达标。满足需要。 明确必须加强旅游安全保障体系建设。 以旅游交通、旅游设施、旅游餐饮安全为重点,严格执行安全标准,完善安全设施,加强安全检查,落实安全责任,消除安全隐患,建立健全旅游安全保障机制。 严格执行安全事故报告制度和重大责任追究制度。 完善旅游安全提醒预警体系,建立重点旅游区气象、地质灾害、生态环境等专业旅游监测预报预警系统。 防止重大疫情通过旅行传播。 推动建立旅游应急救援体系,健全应急处置机制,完善出境游客应急救援机制,增强应急处置能力。 完善旅游保险服务,增加保险种类,扩大保险范围,提高理赔效率。 建议增加旅游目的地与主要旅游客源区之间的航线、航班和旅游列车班次,完善旅客火车票预售和异地购票方式。 城市公交服务网络逐步延伸至周边主要景区和乡村旅游点,公路服务区拓展旅游服务功能。 进一步完善自驾旅游服务体系。 规范和引导自发旅游活动。 博物馆、金融服务网点、邮政服务网点等在旅游旺季要适当延长开放和服务时间。 各类营业场所的公共厕所必须向游客开放。 建立健全旅游信息服务平台,促进旅游信息资源共享。 广播、电视、报纸、杂志、网站等公共媒体要积极开设旅游专栏,加大旅游宣传力度。
五、争取三大支持政策
1、加大政府投入
《意见》要求各级地方政府加大旅游基础设施建设投入。 各级财政要加大对旅游推广、人才培训、公共服务等方面的支持。 中央投资重点支持中西部地区重点景区、红色旅游、乡村旅游等基础设施建设。 国家旅游发展基金主要用于国家旅游形象宣传、规划编制、人才培训、旅游公共服务体系建设等。中央财政在安排促进服务业发展专项资金时,支持小型旅游企业发展。对大中型企业、外贸发展资金、节能减排、有条件的旅游企业要给予支持。 要把旅游促进就业纳入就业发展规划和职业培训计划,落实相关扶持政策。 完善“家电下乡”政策,支持从事“农家乐”等乡村旅游的农民批量购买家电、汽车、摩托车。
2、加大资金支持力度
《意见》要求,对符合旅游市场准入条件和信贷原则的旅游企业和旅游项目,要加大多种形式的融资和信贷支持,合理确定贷款期限和贷款利率。 符合条件的旅游企业可享受中小企业贷款优惠政策。 对具有资源优势和市场潜力但暂时经营困难的旅游企业,金融机构要按规定积极提供信贷支持。 进一步完善旅游企业融资担保等增信体系,加大各类信用担保机构对旅游企业和旅游项目的担保力度。 拓宽旅游企业融资渠道,金融机构可根据景区经营权和门票收入开展商业开发景区质押贷款业务。 鼓励中小旅游企业和乡村旅游经营者通过互助、联保等方式实现小额融资。 支持符合条件的旅游企业发行短期融资券、公司债券和中期票据,积极鼓励符合条件的旅游企业在中小企业板、创业板上市融资。 鼓励消费金融公司在试点过程中积极提供旅游消费信贷服务。 积极推动金融机构与旅游企业开展多种形式的业务合作,探索开发适合旅游消费需求的金融产品,增强银行卡的旅游服务功能。
三、完善配套政策措施
《意见》要求,宾馆、饭店实行与一般工业企业同等的水、电、气价格政策。 允许旅行社参与政府采购和服务外包。 旅行社根据经营收入缴纳各项费用,税基应从各项代收服务费中扣除。 旅游企业排放污染物达到国家或地方标准并进入城镇污水处理管网的,缴纳污水处理费后,免征排污费。 旅游企业发生的宣传、促销费用应当依法计入企业经营成本。 鼓励旅行社、景区售票员按照超市、加油站等级收取银行卡收费,进一步研究适当降低宾馆、饭店收费标准。 年度土地供应量要适当增加旅游开发用地。 积极支持利用可开发利用的荒地、荒坡、荒地、垃圾场、废弃矿山、边远海岛、石漠化地等开发旅游项目。 支持企事业单位利用现有房产、土地资源兴办旅游业。
六、重点工程突出三大工程
1.乡村旅游浓缩工程
实施乡村旅游富民工程——发展独具特色的农业旅游和体验式旅游活动。 在妥善保护自然生态、原始人居环境和历史文化遗迹的前提下,合理利用民族村落、古村镇,建设特色景观旅游村镇,规范发展“农家乐”、休闲农场等旅游产品。 依托国家级文化和自然遗产地,打造具有代表性的优质景区。 积极发展休闲度假旅游业,引导环城休闲度假区建设。
2、实施旅游节能节水减排工程
促进节能环保。 支持宾馆、饭店、景区、乡村旅游经营者等旅游经营单位积极使用新能源、新材料,广泛采用节能、节水、减排技术,实行合同能源管理,实施高效照明改造,减少能源消耗。减少温室气体排放,积极发展循环经济,创建绿色环保企业。 五年内,星级酒店、A级景区水电消耗降低20%。 合理确定景区旅游容量,严格执行旅游项目环境影响评价制度,加强水资源保护和水土保持。 推动低碳旅游。
3、旅游厕所改扩建工程
《意见》提出实施旅游厕所改扩建工程。 这句话看似只涉及一个小领域,但实际上却是一个大工程。 虽然我国多年来实行“厕所革命”,但厕所问题并没有得到根本解决。 从各类游客(尤其是外国人)的满意度调查和投诉情况来看,厕所是我国旅游服务中最突出的问题。 尤其是在农村地区和旅游欠成熟地区,厕所问题尤为突出。
七、体现三个现代化的发展方向
1、人性化
《意见》中提出的基本原则是,坚持以人为本、安全第一、管理融入服务,不断满足人民群众日益增长的旅游消费需求。 建议提高旅游服务水平。 以游客满意度为核心,全面落实《旅游服务质量提升纲要》。 以人文服务为方向,提高员工的服务意识和服务水平。 逐步建立以游客评价为重点的旅游目的地评价机制。
2.信息化、标准化
《意见》突出信息化作用,提出要把信息化作为提高旅游服务效率的主要途径。 积极开展在线旅游服务、在线营销、在线预订和在线支付,充分利用社会资源建设旅游数据中心和呼叫中心,全面提升旅游企业、景区和重点旅游城市的旅游信息服务水平。 建立并改善旅游信息服务平台,以促进旅游信息资源的共享。 广播,电视,报纸,杂志和网站等公共媒体应积极设置旅游专栏并增加旅游业的宣传。 建议使用标准化作为改善旅游标准系统的一种手段,迅速制定并实施旅游环境卫生,旅游安全,节能和环境保护的标准,并专注于确保餐饮,住宿和洗手间的卫生质量。
3.国际化
根据国内旅游,该文件反映了国际发展战略。 “意见”建议支持各个企业的跨行业,跨区域和跨所有权合并和重组,以培养许多竞争性的大型旅游企业集团。 积极介绍外国资助的旅游企业。 在试点项目的基础上,外国投资的旅行社将逐渐开放,为中国公民开展出站旅游业。 支持合格的旅游企业“全球”。 集中精力塑造中国的整体国家旅游形象并增强文化软性。 建议指导每个游客有意识地遵循“中国公民在国内旅游业中的文明行为公约”和“中国公民在出站旅游中的文明行为指南”,以文明的方式旅行和消费。 游客应尊重自然,尊重当地文化,尊重服务提供者,抵制不良习惯,并放弃不文明的行为。 出站游客必须保持良好的外部形象,并充当传播中国文明的使者。
8.在分类指导中突出三个现代化
1.区域化
促进区域旅游的协调发展。 与少数民族的中央和西部地区以及边境地区应利用自然和文化旅游资源来培养特征和有利的行业。 诸如发达东部地区和中东东北部的旧工业基地必须调整其经济结构以改善旅游业的发展。 有序地促进香格拉,丝绸之路,扬兹河的三个峡谷,Qinghai-pibet铁路和中国东北东北部的旧工业基地,Bohai Rim地区,Yangtze Rims的旧工业基地的有序区域旅游业黄河的中和下游,泛木河三角洲,台湾海峡的西海岸和贝布海湾地区。 开发和改善旅游运输,信息和服务网络。 积极促进海南作为国际旅游岛的建设。 继续促进内陆居民前往香港和澳门。 加强跨界旅游交流与合作。
2.多元化
“意见”指出,我们的国家目前处于快速工业化和城市化的时期,而日益增长的流行和多元化的消费者需求为旅游业的发展提供了新的机会。 建议促进旅游产品的多样化发展。 培养新的旅游消费热点。 有必要大力开发大众旅游消费产品,理性地利用族裔,古老的村庄和古城镇,建造特色的景观旅游村庄和城镇,并标准化“农舍”,休闲农场和其他旅游产品的发展。 有必要依靠民族文化和自然遗产来创建代表性的高质量风景景点。 积极发展休闲和度假旅游,并指导城市周围休闲和度假区的建设。 以有序的方式促进国家旅游胜地的发展。 同时,还必须标准化高尔夫球场,大型主题公园等。 继续发展红色旅游业。
3. 表征
“意见”强调了对当地条件的适应措施的坚持,强调了优势,并促进了各个地区旅游业的特征发展。 有人强调,文化内涵的改善应纳入食品,住宿,旅行,购物和娱乐的各个方面,以及整个旅游业发展过程。 旅游业的发展和建设必须增强对自然和文化遗产的保护,深入探索文化含义并普及科学知识。 旅游产品必须提高文化创造力,旅游餐饮的水平,必须突出文化特征,旅游业服务必须反映人文特征。 有必要充分发挥文化资源的优势,并推出文化旅游产品,例如具有本地和民族特征的表演和节日。 充分利用博物馆,纪念馆,体育场地和其他设施,以进行各种形式的文化和体育旅游活动。