一、“超低价游”的含义及现状

1、什么是“不合理低价旅游”？

根据原国家旅游局2009年发布的《关于严厉打击组织不合理低价旅游行为的意见》（以下简称《意见》），所谓“不合理低价”，是指违背价值规律，低于经营成本，以不真实价格吸引旅游者，以虚假宣传诱导消费，以不正当竞争扰乱市场的行为。《意见》明确指出，有下列行为之一的，均可认定为“不合理低价”：一是旅行社旅游产品价格低于当地旅游部门或者旅游行业协会公布的诚信旅游指导价30%以上；二是旅行社将业务委托给地接社履行，不支付地接社接待服务费或者少支付接待服务费；三是地接社接待旅游团队不支付接待服务费或者少支付接待服务费； 四是旅行社安排导游为团队旅游提供服务，要求导游垫付费用或者向导游收取费用的；五是法律、法规规定的其他旅行社损害旅游者合法权益的“不合理低价”行为。

《中华人民共和国旅游法》第三十五条第一款规定：“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，不得以诱骗旅游者，不得以安排购物或者其他有偿旅游项目等方式获取回扣或者其他不正当利益。”单纯从字面上理解“不合理的低价旅游”，容易产生误解。其实，法律规定“不得以不合理的低价组织旅游活动”只是一种表象，其核心内容是“以诱骗旅游者、安排购物或者其他有偿旅游项目等方式获取回扣或者其他不正当利益。”

可见，在认定“不合理低价游”时，可根据文化和旅游部的《指导意见》启动执法调查程序。但在依据《中华人民共和国旅游法》第三十五条处罚“不合理低价游”时，还需充分查明事实，核实“欺骗游客+收受回扣等不正当利益的行为”等关键证据。

2.舟山旅游市场“乱价”现状

从全国来看，舟山旅游市场秩序总体较好，但价格不合理偏低的现象也开始显现，尤其在淡季，主要有两大特点：

一是进口低价产品。这些主要是周边省市旅行社引进我市的低价旅游团产品，如福建四日游、江西三日游等，基本都是300~400元一价全包，还免费赠送所谓的超值大礼包；境外低价航线主要有泰国5日游（999元）、越南芽庄5日往返游（1188元）、港澳5日往返游（688元）。这些低价航线产品行程往往安排了3个以上的购物点，旅行体验和服务质量差强人意。

二是以普陀山为目的地的低价拼团产品，主要为上海、杭州、宁波、苏州等地至普陀山的2日游线路，其中“上海—普陀山2日游”尤为突出，目前网上售价已降至229元/人甚至更低。费用包含上海—舟山往返交通+普陀山景区门票+2次往返船票+3次上岛小交通+住宿+早餐+导游服务+平台佣金等相关费用。其中，明码标价的普陀山门票为120元/人；2次往返船票，每趟30元/人，小计60元/人；3次上岛小交通为5元+5元+10元，小计20元/人； 早餐餐费标准为10元，共计210元/人，另不含上海—普陀山往返交通费、酒店住宿费、网络平台佣金、代理商招揽费等，产品定价明显低于市场正常成本。

2. 价格过低的原因及对舟山（普陀山）旅游业的危害

一、普陀山“超低价游”的原因

我市“无理低价游”泛滥的原因，除企业间恶性价格竞争外，主要还有以下几点：

一是购物场所、商业贿赂为低价游提供了滋生的土壤。一些商家利用游客“拜佛”、“敬佛”的心理，建立利润传导链，以虚高的价格牟取不法利润。普陀山是舟山旅游的金字招牌，知名度高，回头客多，在国内影响力大。然而，一些香火店、佛具店、社会饭馆等，为了赚取高额利润，积极与一些小而弱的旅行社或职业“香头”相勾结，打着“保平安”、“祈福长寿”等各种幌子，甚至打着“佛协法师开光”、“舟山本地珍贵海鲜”等谎言，抬高商品价格，以次充好，使不少游客白花了钱，再以回扣的形式返还给导游或“香头”。

二是一些旅游企业和从业人员法治意识淡薄，助长低价游乱象。一些旅游企业在生产经营活动中搞不正当竞争，出现降低服务标准、增加旅游项目、加收费用、擅自更改行程等问题；一些导游利用固定收入低，主动或被动诱导购物消费，以兜售纸元宝、祈福丝带等商品的方式诱导游客放生，以各种名义增加购买香火数量，或者暗中与餐饮、购物场所相勾结，索取回扣、人头费等灰色收入。

三是旅游市场综合监管整顿压力加大。普陀山、朱家尖一体化治理后，普陀山抽调公安、市场监管、运管、交警等近百名执法力量加强对朱家尖旅游市场的监管执法。但与普陀山游客数量的不断增加相比，岛上综合执法力量显得薄弱，旅游市场监管压力不断上升。同时，幕后错综复杂的关系也使监管执法难度加大。

四是低价民宿无证经营乱象，为低价群体创造了生存空间。近年来，普陀山因涉军地产整顿，已关闭相关酒店6家，停止对外服务，直接涉及客房572间、床位1277张，导致可供住宿的房源紧缺。旅行社选择转投岛上廉价客栈、民宿，而这1000多家客栈基本处于无证经营状态。作为旅行社，存在向不合格供应商订购产品和服务的违法行为，一旦发生责任事故，保险公司可以拒绝赔付，游客权益得不到保障。作为客栈经营者，由于缺乏监管机构，在餐饮、消防、设施维护等方面都存在不同程度的安全隐患，容易引发旅游投诉和矛盾纠纷，若事态得不到及时控制，还会引发重大负面舆情事件。

（二）舟山（普陀山）“无理低价游”问题的危害

普陀山作为舟山的旅游风向标和消费高地，如今陷入“争低价”“争购物”的漩涡，令人深感忧虑。愈加激烈的低价恶性竞争若不加以制止，或将引发多米诺骨牌效应，逼使舟山旅游陷入“云南旅游恶性循环”，砸碎普陀山的金字招牌，毁掉万亿产业的根基，对整个舟山旅游市场造成不良影响。

（一）滋生旅游市场混乱，损害普陀山圣地形象。由于导游收费过低，导游收入得不到保障，为了生存，导游不得不骗卖金元宝、祈福丝带等商品，诱导游客买香、放生，或暗中收取餐饮、购物等场所的商业回扣、人头费等灰色收入。从暗访中发现，普陀山导游讲解中，十有八九是在讲如何买香、莲花灯、金元宝等，导游的心思和精力都集中在如何最大程度地榨取游客的消费，整个佛教文化之旅不可避免地沾染上了“金钱恶臭”。

（二）损害普陀山旅游品质，降低游客在佛教文化胜地的体验感和满意度。低价游经营者为弥补成本损失，往往降低服务标准、增加购物等收费项目、诱导游客非自愿消费、擅自更改行程、变相强迫消费等。

（三）存在安全隐患和纠纷风险。低价旅行团在普陀山大多入住廉价民宿，部分民宿无证经营，违规订购不合格供应商的产品和服务，犹如一颗定时炸弹。一旦发生安全事故，旅行社保险可能拒绝赔付，游客权益得不到保障，极易引发旅游纠纷或负面舆情事件。

（四）破坏行业生态，对普陀山旅游品牌形象乃至整个舟山旅游市场、产业经济、营商环境、中小旅游企业创业创新发展造成不良影响，与高质量发展的时代要求不相适应。

三、严厉查处“不合理低价游”行为

不同的职能部门可以从不同的法律角度来处理“不合理低价游”背后的违法行为。比如，市场监管部门可以在《中华人民共和国反不正当竞争法》中查处“回扣”等商业贿赂问题。至于旅游部门，其法定监管职责主要是旅行社的经营活动和导游的服务行为。旅游部门查处“不合理低价游”的依据主要是旅游法律法规。

1. “不合理低价旅游”的法律规定

目前，旅游执法部门查处“不合理低价游”行为所依据的法律法规主要有《中华人民共和国旅游法》第35条、第98条和《旅行社条例》第27条、第34条、第37条、第53条、第60条、第62条。针对“不合理低价游”行为类型、特点、违法行为，可按照以下几种情形选择处罚依据。

1.如能查证符合“明显低于成本价+欺骗旅游者+获取不正当利益”三项要件，则适用《中华人民共和国旅游法》第三十五条、第九十八条的规定。“不合理低价”的本质是旅行社以不正当利益引诱旅游者购物消费，主观上要求有欺骗的故意，客观上实施不合理低价并获取回扣等不正当利益。 只有满足三项要件，才能适用《中华人民共和国旅游法》第九十八条的处罚规定，处罚为“责令改正，没收违法所得，责令停业整顿，处三万元以上三十万元以下罚款；违法所得三十万元以上的，处违法所得一倍以上五倍以下罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没收违法所得，处二千元以上二万元以下罚款，暂扣或者吊销导游证、领队证”。 这一条款的重点是：第一，罚款与吊销执照可以一并处罚，也可以分别处罚，但对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚必须一并处罚，不能选择性适用。第二，有违法所得的，必须没收违法所得，不能只罚款、吊销执照而不没收违法所得。

2.若“欺骗旅游者获取回扣”的目的和客观要件无法查证属实，则不应适用《中华人民共和国旅游法》第九十八条的规定，而应适用《旅行社条例》第三十四条、第六十条的规定予以处罚。根据《旅行社条例》第三十四条的规定，如果“不合理低价旅游”的特征是“旅行社要求导游接待不交接待费、服务费的旅游团队，或者收取的费用低于接待费、服务费的”，或者要求“导游承担接待旅游团队的有关费用”，则应按照《旅行社条例》第六十条的处罚规定，处以“2万元以上10万元以下”的罚款。 该条款适用的重点在于：第一，不以欺骗游客的主观故意和获取回扣的后果作为查处“不合理低价游”的认定条件。第二，一旦查实有“低于服务接待成本”的旅游团经营，而当地接待社的回扣无法查证的，可以依据《旅行社条例》进行查处。第三，对行为人的处罚包括旅游团和当地接待社两个责任主体。

3.若符合《旅行社条例》第三十七条的规定，但未查明“欺骗旅游者获取回扣”的目的和客观要件，则适用第六十二条的处罚。也就是说，如果“不合理低价旅游”的表现特征是旅行社“不向受托的旅行社支付接待费、服务费”、“支付的费用低于接待费、服务费”、“接待不支付或者低于接待费、服务费的旅游团队”，则不应适用《中华人民共和国旅游法》第九十八条的规定，而应适用《旅行社条例》第六十二条的处罚，予以“责令改正，停业整顿1至3个月；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证”。

4、如果“不合理低价游”违法行为还处于宣传、广告阶段，则适用《旅行社条例》第五十三条的规定。即旅行社向游客提供的旅游服务信息含有虚假内容或者作虚假宣传的，工商行政管理部门应当依法予以处罚。如果旅行社以低于成本的报价招揽游客，价格监督管理部门应当依法予以处罚。这是一个法律冲突的问题，说明整治“不合理低价游”问题不仅是旅游部门的责任，也是其他相关部门的法定责任。但这并不否认旅游部门在发现旅行社违反《中华人民共和国旅游法》第三十五条规定时，无权对“以低于旅游成本的报价招揽游客”违法行为进行处罚。 否则就会人为地把“组织招揽”与“组织旅游活动”割裂开来。

（二）“不合理低价旅游”案件办理要点

“不合理低价游”案件具有涉案范围广、干扰大、取证难、处罚难等特点。主要原因有：一是费用核算困难。部分旅行社合同、档案材料保存不完整，账目不清或不设账，通过微信、现金、私人账户等方式入账，无法提供或拒绝配合提供旅游报价确认单、团队预算单、费用结算单、发票等，相关旅游费用难以核实。二是回扣查处隐蔽性强，一般检查难以见效。旅行社、地接社、导游、购物店（消费场所）相互之间存在利益关系，相互勾结，虚构合作协议、确认单、报价单等材料，导致原始证据被隐匿、无法核实，调查取证陷入困境。三是旅游执法缺乏强制措施，执法程序受到制约。 由于查处回扣行为涉及上下游商家切身利益，在封锁现场、固定证据过程中，执法人员可能遭到围攻、威胁、殴打等违法行为，需要公安部门的执法保障和市场监管部门的强力介入。

“不合理低价”并不一定要求“低于成本价”，关键是要证明旅行社以不正当利益引诱游客购物。在办案取证时，应重点把握以下几点：

1、锁定核心证据。针对旅行社和地接社的不同特点，调取、收集当事人通过自费购物项目收受回扣的佣金收入、收据、银行存款、现金等收款记录和旅行社付款凭证以及讯问记录等证据，在串通、毁灭证据、更改账目之前锁定证据。

2.对涉嫌旅行社办公场所进行全面检查，检查旅游合同、财务帐目等书面档案材料，特别要注意全面提取计算机数据。

3.明确旅行社与导游人均返利、回扣的计算及分成流程，查处旅行社、导游通过额外佣金、店铺提成等方式赚取灰色收入的证据。

4、利用证人证言、当事人陈述等证据证明游客是被骗参加自费项目（购物场所）的。对游客是否被骗交易的调查取证要全面、细致、客观。要询问游客主观购物意愿，重点了解游客在被诱导情况下支付消费的过程和情况。尤其要注意导游人员骗取交易的情况、手段、方法和过程，并详细记录。

5、用客观情况证明游客被引诱参加自费项目（购物场所）。重点关注导游、旅行社为从购物商店、景区获取回扣而推销上述购物场所的情况。重点调查收集旅行社、购物场所（旅游景区）的回扣、返利、人均收费政策等信息，以及检查游客被带进小房间接受“讲座”、购物商店有人看守、上厕所前先购物、言语刺激等具体手段和方法，查明旅行社欺骗的方式方法。

6.结合案发时的客观情况，在相同或者相似的旅游线路上，取得能够证明旅行团费用或者当地搬运费用低于市场价格30％的法人陈述或者导游等有关人员的讯问笔录，核查价格是否属于正常市场成本范围内。

7、当地交通、住宿、门票、餐饮等决定旅游费用的主要因素，应收集当地交通、住宿、门票、餐饮、自费项目及其所获收益的证据，检查旅行团费用或当地费用是否低于诚信指导价的30%，价格差异可反映费用的不合理程度。

总之，要注意调取、收集反映获取返利、商店佣金、人均费用、购物佣金等情况的电子数据、账簿记录、会计凭证、原始凭证以及相关旅游合同、合作协议、购物返利信息等关键直接证据，同时做好外部调查，力争充分摸清单条旅游线路经营的来龙去脉，环环相扣、相互印证，形成证据链条。

四、综合整治“乱低价游”

“不合理低价游”看似是旅游乱象问题，实则是一个商业社会的深层次、综合性问题。其表象是价格明显低于正常成本，但实质是低价背后可能存在的灰色利益链和商业贿赂。打击不合理低价游，关键要从行业自律、行业规范入手，打击商业贿赂，规范旅游购物场所，斩断灰色利益链，实现暗中回扣转化为合法回扣。剥夺不合理低价的生存土壤和市场空间才是根本解决之道。因此，市场监管、公安、旅游等部门需要联合执法，不仅要查处旅行社、导游，更要打击回扣等商业贿赂行为；不仅要联合执法整顿，更离不开行业自律、发展升级、游客支持、社会参与。

（一）树立高质量发展理念。引导我市旅行社主动转变发展方式，坚持改革创新、诚信经营，依靠产品创新、服务提升赢得市场，坚持依法合规经营，自觉抵制“无理低价”，共同维护旅游市场秩序。

（二）加强行业规范自律。探索建立旅游团队消费公对公佣金结算制度，不断压缩灰色收入、商业贿赂的市场空间，推动旅游行业协会在测算旅游线路成本基础上制定、发布诚实守信的旅游指导价，鼓励会员之间相互监督，不接待低价团、不搞价格战，勇于揭发、主动举报。

（三）注重教育宣传引导。做好全市导游人员培训工作，提高导游人员职业道德和业务素质，利用移动互联网等技术手段提高监管水平，严格履行旅游合同，抵制接待“无理低价”团队，共同维护导游人员合法劳动权益。

（四）加强对游客的宣传引导。通过公益广告、印制宣传手册等方式，引导游客正确识别“无理低价”，理性消费，自觉抵制、主动举报旅行社“无理低价”。

（五）加大综合整治力度。从优化旅游市场环境、保障全区旅游业健康可持续发展出发，会同市场监管、公安等部门，以治理“无理低价游”为突破口和切入点，发扬“一锤定音”精神，坚决遏制旅游市场乱象。

作为旅游部门，下一步将以市旅游协会旅行社分会公布的我市部分旅游线路诚信旅游指导价为基准，会同相关职能部门围绕“不合理低价游”等问题开展旅游市场整顿行动。凡发现旅行社线路产品低于诚信旅游指导价30%以上或受到投诉、举报的，我市旅游执法部门将采取以下措施：

一是启动执法调查程序，对涉嫌“不合理低价旅游”的公司负责人进行约谈，责令其提供价格费用清单，充分说明低价的正当理由。二是将其纳入重点监管对象，对未充分说明价格构成、整改及时、配合不力的旅行社，将纳入重点监管对象，加强执法检查和暗访频次，收集、固定相关证据材料。

三是举报抄送有关部门。对设置明显不合理低价、不遵守行业诚信约束、损害舟山旅游质量形象的，将在全市旅游行业公开举报，并抄送当地政府和相关部门处理。建议取消复工竞价资格和评奖奖励等政策支持。四是依法严肃查处。对屡教不改、违法事实清楚、证据充分的，将依法进行查处，并给予罚款、没收违法所得、责令停业整顿直至吊销营业执照等处罚；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予罚款，同时将其纳入企业不良信息记录，通过媒体曝光，向社会公布，形成震慑作用。