广东有21个地级市，是全国地级市最多的省份。

但实际上，广东原来的城市并不多，而且在20世纪80年代、90年代的行政区划大调整中，很多城市被分割出来。

▲地级城市太多了，我们的车牌已经用完了。

地级市过多带来的问题之一是它们无法共享同样的利益。 所有地区都在争夺有限的行政资源。 这个问题的一个突出例子是潮汕地区。 那就是广东的汕头、潮州、揭阳三个地级市。

20世纪80年代，汕头市管辖整个潮汕地区，是粤东地区的中心城市。 1991年，汕头市分为汕头市、揭阳市、潮州市三个市。

▲分割前的汕头市

分拆后，汕头作为经济特区，逐渐被旗下的深圳、珠海两个经济特区超越，“辐射粤东”的能力大打折扣。

汕头、揭阳、潮州在广东省经济排名中排名靠后。

▲今日潮汕、汕头三市

多年来，民间一直呼吁“三市合一”，甚至有人将这次拆分称为“最失败的行政区划调整之一”。

潮汕地区被“一分为三”。 为什么今天仍然存在巨大争议？

1、广东、福建

潮汕族是广东三大民族之一，潮汕话是闽南语的一个分支。

▲广东三大民族（潮汕、雷州均为闽南文化民族）

潮汕地区深受闽南文化影响，这与其独特的地理位置有关。

莲花山将潮汕地区与广东其他地区分开。 潮汕地区核心的韩江三角洲平原与福建沿海平原紧密相连。

▲东南地形

因此，千百年来，福建人不断通过这条通道进入潮汕地区。

▲莲花山将潮汕地区与广东其他地区分开

虽然现在人们普遍称这个地方为“潮汕”，但这个词起源于近代。 古代很长一段时间，这一地区被称为“潮州”。

秦汉时期首先在潮州地区设立揭阳县。 当时整个岭南地区发展缓慢。 金朝时，揭阳郡置义安县，所辖海阳县只有千户。

隋唐时期，在义安县一带置潮州，意为“潮水来回”，行政治所定在海阳县。

潮州虽然属于岭南地区，但地理位置上更靠近福建。 因此，潮州五次在广东（岭南路）和福建（江南东路）之间摇摆，直到唐代中叶才被牢牢划归广东（岭南路）。

▲唐代潮州

唐宋时期中原战乱，掀起了移民热潮。 潮州不断吸纳福建移民，人口由唐代的5万增加到南宋的65万。

移民的涌入促进了发展。 潮州毗邻广东、福建、江西，随着韩江的开发，三地的瓷器、茶叶被运往潮州销售。 外国商人和船主也来潮州进行贸易。

▲汉江水系

然而，人口的增加也带来了行政压力。

公元1121年，行政中心海阳县恢复为揭阳县。 当时潮州辖海阳、潮阳、揭阳、城厢四县。

▲宋朝的潮州。1073年眉州被贬为城厢县，隶属潮州管辖

元代，潮州设潮州道。 此时，潮州地区已形成“与瓯、吴等诸侯国通商”的繁荣局面。

明代，潮州路改称潮州府，由原来的四县分出七县。 潮州府辖11县，辖海阳县。

这一时期，潮州的行政区域基本确定，随后的清朝也延续了潮州府。 稳定的组织结构在潮州地区形成了牢固的民族联系和文化认同。

明清时期，潮州府是广东最重要的海防重地之一。 南澳岛是整个明朝唯一的岛屿总军事指挥部，也是郑成功收复台湾的根据地之一。

▲明代潮州府

明清时期，长期的禁海政策，加上人口增长的压力，迫使以捕鱼为生的居民向周边沿海移民，形成了“南洋”热潮。 前往南阳的移民中，95%来自广东、福建。

第一次潮人海外移民潮发生在乾隆嘉庆年间。 从1780年到1860年的80年间，至少有30万潮州人移居海外，而嘉庆年间（1796年—1821年）潮州人仅有200万。

潮州侨民的浪潮后来培育了一个庞大的华侨群体。

▲中国东南亚移民路线

2、汕头的崛起

古代潮州的政治驻地和经济中心位于汉水下游的海阳县，并不直接面向海洋。

随着近代的到来，潮州的政治经济结构开始发生变化。

汉江入海口有一个小渔村。 由于长年沉积物的堆积和潮汐波浪的作用，形成了天然的沙堤，称为“山”，汕头的始称“头”。 这个渔村名叫“沙山头”，隶属于澄海县。

汕头的真正崛起是在鸦片战争之后。 根据《天津条约》，汕头于1860年成为中国最早的通商口岸之一，大量外国进口货物从汕头进入广东，然后运往全国各地。

除了货物，外资企业和设备也涌入。英国、日本、法国等国家直接在汕头设立航运公司，提供直达国内沿海港口和东南亚的通道。

随着汕头深水港的建设，深水轮船取代了浅水航行的船舶，汕头到新加坡的时间从一个多月缩短到一周。

▲汕头主要进口棉纺织品，出口蔗糖。 进出口比重极不平衡。

19世纪末20世纪初，汕头逐渐成为潮州最重要的港口和广东第二经济中心。 全年贸易总额位居全国前十名，其次是广州、上海、胶州、汉口等地。

潮州首府海阳县并没有被汕头的崛起抢去风头。 由于毗邻汉江水道，海阳县的传统贸易进一步发展，糖、竹、木成为海阳县贸易的大宗。

19世纪末，海阳县的村庄数量也从清朝中叶的118个增加到646个。通过两地的分工，海阳连接内陆商业，汕头负责对外贸易。

1904年，在当地华侨的推动下，潮州成立铁路公司，修建海阳、汕头两个贸易中心之间的铁路。 因海阳为潮州省会，公司及铁路均命名为“潮汕铁路有限公司”。 和“潮汕铁路”。

潮汕铁路是当时国内运营条件最好的铁路之一，“潮汕”一词也随着铁路的移动名片而传播开来。

▲中国第一条商业铁路潮汕铁路（1914年海阳县改称潮安县）

1912年中华民国成立后，全国废除“府”，县由省直接管理。

此外，以广东省为首，全国工商业相对发达的地区也出现了“建市”趋势。 1921年，广州成为中国第一个建制市（民国时期市、县仍处于同一级别）。

1930年，汕头成为广东省第二个建制市（从澄海县独立出来），可见汕头的重要性。 20世纪30年代，汕头港每年进出外国船舶数量居全国第三位，仅次于上海、广州。 曾是粤东、闽西南、赣东南地区的交通枢纽和商品集散地。

民国成立后，汕头逐渐从清末的一个小渔村转变为潮州地区的政治经济中心。

▲20世纪30年代汕头港的贸易（单位：人民币）

新中国成立后，恢复了古代的“地”级建制，在省、县之间新设“地区/地区”，即“省-地区”三级建制。 /地区-县”。

在原潮州府地区设立“潮汕特区”，辖潮安县（1914年海阳县改称潮安县）。

汕头虽然不是地区行政所在地，但它是当时广东唯一的省辖市，并不属于潮汕特区管辖。

此外，由“潮州”更名为“潮汕”，打破了古代单独使用“潮州”作为地市/地级单位名称的习惯，首次在行政名称中使用“潮汕” 。

1956年后，潮汕地区改为汕头地区，行署也移至汕头。 此时，“朝”字已经从地级名称中消失了。 这标志着潮汕地区政治经济中心已全面转移至汕头。

▲20世纪50年代的汕头区，汕头的行政中心

在未来30年的多次行政区划变更中，汕头区/地区的面积也在不断变化。 但以汕头为行政驻地。

因为行政体制比较混乱。 1983年，广东全省进行“地市合并”，即将地区和省辖市合并为地级市。

因此，撤销汕头地区，汕头地区与汕头市合并成立新的地级汕头市，辖揭西、普宁、惠来、揭阳、朝阳、澄海、饶平、南八县一市。岙和县级市潮州市（潮安市）。

但汕头市的系统还没火起来，却遇到了一些新机遇、新问题……

▲20世纪80年代汕头市辖八县一市

3.潮汕分公司

改革开放初期，广东作为全国改革开放的排头兵，设立了深圳、珠海、汕头三个经济特区。

▲珠海、深圳优越的地理位置

深圳、珠海毗邻香港、澳门，贸易环境优越。 汕头有点特别。 是广东唯一不毗邻香港、澳门的特区。

汕头之所以被选为特区，首先是因为它的经济实力。 汕头是当时广东经济前三名的城市。 其次是庞大的潮汕侨界，估计当时潮汕至少有1000万华侨。

更特别的是，与深圳、珠海这两个较小的“微型”城市相比，汕头市面积达1.1万平方公里。 汕头市经济特区面积垫底。 特区规模小、行政管理混乱，逐渐限制了经济增长速度。

1991年，深圳、珠海、汕头经济特区面积分别为396平方公里、121平方公里、52平方公里。 深圳、珠海基本实现了市区（市委、市政府）和特区（管委会）的重叠，即“两块牌子、一支队伍”。

汕头经济特区隶属于汕头市，没有组队。 汕头市不仅辖面积52平方公里的特区，还包括8县、1市以及非特区城区。 与其他三个特区兄弟（深圳经济特区与宝安县、珠海经济特区与斗门县、厦门经济特区与海南）有很大不同。 苍县）。

▲广东经济特区发展历程

汕头领导希望扩大特区面积，最好扩大到整个汕头市区。

1991年4月，上级批复汕头经济特区扩大时指出：汕头经济特区扩大到市区后，汕头市现行行政区划需作相应调整。 但并未具体说明如何调整。

向上级请示后，汕头得到了一条“不成文规定”：特区范围可以扩大到整个市区，但汕头除市区外只能有一个下属县。 深圳、珠海、厦门经济特区也是如此。

在这个不成文规定的前提下，汕头开始提出行政区划方案。 最初制定了两个计划。

一是“汕头市一分为二”，即分成两个地级市。 毫无疑问，由于潮汕地区古代历史的长期中心一直是潮州市（潮安），那么两个地级市就只能是汕头和潮州了。

但这一规划导致原汕头市的东西两端（饶平县和惠来县）几乎被汕头隔开。 当时的汕头市区是潮汕政治、经济、交通中心。 惠来如果去潮州出差，就必须经过汕头。 因此，解决方案仍需优化。

▲如果一分为二，惠来去潮州（潮安）做生意就不方便

第二个方案是“将汕头市一分为三”。 汕头和潮州无疑会占据两个地级市的席位，剩下的一个席位则成为各县的目标。

其中，揭阳、普宁、朝阳县资质最齐全，经济实力相近。 三县之间的竞争已经变得半公开化。

1991年10月，经行政官员考察，认为潮阳距汕头市太近，不宜单独设市。 揭阳有自己的港口，也可以通过榕江进入汕头港出海。 当时的普宁县很小，没有港口。 于是，最后一个地级市城址就被揭阳县顺利拿到了。

▲揭阳市，榕江穿城而过，直达汕头港。

经过各方多次讨论、妥协、调整，出台了“一分为三”的具体方案。

▲获得批准

1991年12月，该计划实施，设立汕头、潮州、揭阳3个地级市。 汕头经济特区扩大至市区，面积234平方公里。

进入21世纪后，汕头只剩下一个海岛县——南澳县，其余地区均已划分为县区，也算是遵守了这套“不成文规定”。

▲1991年“一分为三”后的行政区划

4、“弱弱”联盟

随着原地级汕头市“一分为三”，汕头经济特区也扩大到汕头整个市区，实现了“两个牌子、一个团队”的管理模式。

汕头经济特区成立时，GDP领先于深圳、珠海，吸引了众多华商投资建设。 1981年，潮汕商人李嘉诚投资创办汕头大学。

在当时的预期下，人们认为“潮汕分离”后，汕头可以集中精力发挥特区的作用。 然而，汕头随后的经济增长一直处于低速状态。 汕头的GDP增速始终落后于深圳和珠海。

▲广东三大特区GDP

汕头的经济增长速度不如省内其他两个特区。 首先，有客观因素。 深圳、珠海具有面向香港、澳门的区位优势。

其次，还有改革开放力度不够、营商环境改善不力等主观因素。

“汕头一分为三”也对汕头的发展产生了一定的副作用。 因为改革开放后，汕头直接吸收的外资70%-80%来自潮汕侨胞。

▲潮汕地区灯光亮度

分家后，三个城市各自出去游说投资，成为各自的中心，导致资源无法集中，加剧了三个城市对有限资源的竞争。

从行政上来说，汕头市（特区）已经不能代表整个潮汕，对潮汕侨胞的吸引力也减半。 这也削弱了汕头作为粤东中心城市的功能。

▲2021年，三市GDP排名均位于广东中下游，其中汕头排名第11，揭阳排名第13，潮州排名第20。

汕头、潮州、揭阳由于人口和经济规模差距较小，无法相互吸引人口。 粤东地区因此失去了经济吸引力，大批潮汕人索性直接迁往珠三角。 目前粤东地区人口总体以外迁为主。

当地人戏称：“汕头1860年开埠，比其他经济特区领先一百年，但一夜之间就被拆了，特区成了贫困区。”

▲潮州、汕头、揭阳以人口流出为主，且均流向珠三角。

汕头、潮州、揭阳三个小城市相互发展、争夺资源，造成“1+1+1<1”的局面。 潮汕地区统一的呼声逐渐兴起。

▲机场位于三个城市之间

例如，2003年，广东省15名政协委员提出“汕头、潮州、揭阳三市合并，振兴粤东经济”的提案。 2010年，广东省11名全国人大代表提出“潮汕四市（潮州、汕头、揭阳）合并”的提案。 汕尾），《关于振兴粤东经济的建议》。

但改革开放几十年来，各种利益关系变得复杂，调整行政区划牵一发而动全身。 许多建议和民众的呼声往往会落空。

目前，潮汕、汕头三市主要推进区域经济一体化，实施城市一体化。 三市共享的机场——揭阳潮汕机场（位于揭阳市）是广东第三大枢纽机场。 大致位于三座城市的中心位置。 由原汕头外沙机场（位于汕头市澄海区）迁建而来。

潮汕三市的主要高铁车站——潮汕站位于潮州市，也位于三市的中间。 虽然机场、高铁站位于三个城市中心，方便潮汕民众“共享”，但实际上是“分治”后三市行政制衡的结果”。

▲三座城市打造一小时生活圈

诚然，“潮汕一分为三”是当时经济特区发展不得不做出的决定。

但现在，汕头经济特区的发展效应已经大打折扣。 机场、各大高铁站等枢纽均位于“城外”，汕头无法充分发挥粤东中心城市的功能。

事后看来，这堪称“90年代最失败的区划调整”。

老作者｜猪我来了

宁波诺丁汉大学 国际事务与国际关系